Texto del Derecho de Petición que será radicado en la Cámara de Representantes la próxima semana para defender la conciliación como requisito procedibilidad (conciliación previa antes del juicio) realizado por los Centros de Conciliación:
Señores
HONORABLES REPRESENTANTES
CARLOS EDWARD OSORIO AGUIAR
RUBEN DARIO RODRIGUEZ GONGORA
FERNANDO DE LA PEÑA MARQUEZ
PEDRITO TOMAS PEREIRA CABALLERO
HERNANDO ALFONSO PRADA GIL
JORGE ENRIQUE ROZO RODRIGUEZ
CARLOS GERMAN NAVAS TALERO
ROOSVELT RODRIGUEZ RENGIFO
Ciudad
REFERENCIA: PLIEGO DE MODIFICACIÓN AL PROYECTO DE LEY No. 196 DE 2011 “Por la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones” CÁMARA DE REPRESENTANTES
Respetados señores:
Los abajo firmantes, en calidad de directores y representantes legales de centros de conciliación legalmente constituidos para operar en la República de Colombia, haciendo uso del derecho fundamental de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política y en los artículos 5 y 6 del Código Contencioso Administrativo, por medio del presente escrito presentamos respetuosamente una solicitud de pliego de modificación para ser tenida en cuenta en el trámite del Proyecto de Ley No. 196 de 2011.
FUNDAMENTOS DE LA PETICIÓN
La solicitud busca retirar del artículo 571 -Derogaciones- del Proyecto de Ley No. 196 de 2011, los artículos 35, 36, 38 y 40 de la Ley 640 de 2001, que tratan sobre la conciliación extrajudicial en derecho como requisito de procedibilidad para acudir a las jurisdicciones civil, de familia y contencioso administrativa. A continuación presentaremos los respectivos argumentos, principalmente relacionados con el derecho de acceso a la justicia, y con los logros obtenidos hasta el momento a través de la conciliación como requisito de procedibilidad.
La derogatoria de estos artículos, produce una violación en dos vías:
I. Violación al derecho fundamental de acceso a la Justicia.
II. Violación al principio constitucional de Unidad de Materia.
I. VIOLACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA JUSTICIA
El derecho de acceso a la justicia conlleva la previsión de mecanismos que le permitan al ciudadano definir sus controversias considerando aspectos básicos como el acceso a servicios jurídicos gratuitos para quienes no pueden costearlos; la garantía para la resolución de conflictos bien sea a través de una vía judicial realmente rápida, o de mecanismos alternativos como la conciliación y la superación de barreras físicas que impidan la efectiva atención de un conflicto.
Para efectos de cumplir con esta garantía constitucional, aspecto fundamental en un Estado Social de Derecho, el artículo 116 constitucional atribuyó facultades para administrar justicia a los particulares quienes en su calidad de conciliadores pueden cumplir dicha función garantizando una atención ágil y efectiva.
Con la Ley 23 de 1991, el legislador sentó las bases para que la conciliación operara en el país, enunciando algunos de sus principios (autonomía de la voluntad, confidencialidad), previendo los criterios para ser conciliador en derecho y abriendo paso a los Centros de Conciliación.
Considerar eliminar el requisito de procedibilidad a través de la derogatoria de los artículos 35, 36,38 y 40 de Ley 640 de 2001 es devolver el sistema de administración de justicia colombiano del siglo XXI al siglo pasado además que desconoce el invaluable aporte que durante veinte (20) años la conciliación en derecho ha significado para la administración de Justicia y para el país.
La conciliación como requisito de procedibilidad ha cumplido con su objetivo: actualmente a los despachos judiciales sólo llegan aquellos casos en los cuales las partes optaron por el no acuerdo o no asisten a la audiencia y por lo tanto acuden a la jurisdicción ordinaria, al Juez de la República, para que éste solucione el conflicto con su sentencia.
Con la expedición de la Ley 446 de 1998, el ejecutivo y el legislador llegaron a la conclusión que la conciliación no sólo es una herramienta de descongestión de despachos judiciales, sino que además es una instancia propicia para garantizar el derecho fundamental del acceso a la Justicia a todos los ciudadanos sin distinción alguna.
Recordemos que el título de la Ley 446 de 1998 precisamente es el de “Acceso a la Justicia”, a diferencia de la Ley 23 de 1991 que es el de “Descongestión de despachos judiciales”.
Con una posible derogatoria de los artículos 35, 36,38 y 40 de Ley 640 de 2001 se estaría violando el derecho al acceso a la Justicia que tienen los asociados al no facilitarles la posibilidad de arreglar pacíficamente sus conflictos, por la vía de la conciliación, mostrándole al ciudadano que la Justicia del Estado es la única instancia para lograr la defensa de sus derechos, lo que implica un alto costo para el Estado y para el ciudadano.
De acuerdo con un estudio realizado por la Universidad Nacional, en un proceso civil, “el costo del proceso ascendió a $3,8 millones de los cuales el 39%, fue asumido por el estado y el 61% por el ciudadano”.
Vale la pena anotar que esta cifra actualizada al 2010, es de $25´928.706 por proceso.
Basados en estas cifras, se expide la Ley 640 de 2001, la cual fortaleció la conciliación y por consiguiente el acceso a la justicia, estableciendo el requisito de procedibilidad.
Con ello el ciudadano tiene la oportunidad, a través de una instancia rápida efectiva y de bajo costo solucionar sus controversias, antes que desgastar a la justicia del Estado.
El artículo 35 de la Ley 640 de 2001, establece el requisito de procedibilidad para todos los procesos civiles (que son los que más le cuestan al Estado y al ciudadano porque son los más largos), los procesos contencioso administrativos y para algunos del área de familia (de gran impacto social para nuestro país).
El artículo 36 de la Ley 640 de 2001, establece que el Juez, debe rechazar de plano la demanda si el demandante no agota el requisito de procedibilidad.
El artículo 38 de la Ley 640 de 2001, le indica a los ciudadanos y a los abogados (nuestros colegas e interlocutores de las necesidades en materia de justicia de los colombianos), cuales son los procesos civiles en los que es obligatoria la conciliación como requisito de procedibilidad.
Finalmente el artículo 40 de la Ley 640 de 2001, establece cuales son los procesos de familia en los que es obligatorio el requisito de procedibilidad.
Es decir, que el requisito de procedibilidad busca crear un filtro para que las partes acudan a la conciliación y solucionen sus diferencias antes de acudir a la justicia ordinaria.
Es importante aclarar que si bien es cierto el requisito de procedibilidad establece como obligatoria acudir a la instancia de la conciliación en algunos casos, esto no quiere decir, que el ciudadano pierde la libertad de decidir si concilia o no sus diferencias, puesto que uno de los principios de la conciliación es la voluntariedad, es decir las partes en la audiencia de conciliación manifiestan libremente si llegan a acuerdos o no y por ende prefieren acudir a la Justicia Ordinaria.
Lo que si garantiza el requisito de procedibilidad es que el ciudadano pueda acceder a un escenario donde el tratamiento del conflicto es más humano, y se forjan y consolidan propuestas tendientes a garantizar la atención efectiva de las controversias, no solo aportando a la descongestión de los despachos judiciales sino partiendo de la implementación de estrategias que ofrecen al ciudadano un escenario en el que el tratamiento del conflicto además de lo jurídico incorpora un trasfondo interpersonal que explora los intereses, opciones y criterios de las personas. Las partes en la conciliación afrontan su conflicto desde un fortalecimiento propio y de los otros, lo que permite una mejora de las relaciones, una mejora de la comunicación y un mejor manejo del conflicto a partir de mecanismos pedagógicos, asegurando una pronta solución en un menor tiempo y a un bajo costo.
En efecto diez años después, de la puesta en vigencia del requisito de procedibilidad, las cifras de casos han crecido casi al 1.314%, tal como lo revelan los datos reportados por el Sistema de Información de la Conciliación del Ministerio del Interior y de Justicia (SIC). Es decir, pasamos de 48.053 conciliaciones en derecho realizadas hasta el año 2001, a 631.388 casos hasta el año 2010, haciendo con ello evidente la importancia del requisito de procedibilidad.
Para satisfacer las referidas necesidades de acceso a la justicia de los ciudadanos, el Ministerio del Interior y de Justicia ha autorizado el funcionamiento de 348 Centros de Conciliación constituidos (incluye personas jurídicas sin ánimo de lucro, consultorios jurídicos de universidades y entidades públicas) y en consecuencia se han capacitado a más de 27.000 conciliadores (operadores de justicia).
Eliminar el requisito de procedibilidad, significa negarle al ciudadano la posibilidad de acceder a este escenario y por consiguiente a los beneficios y ventajas que ofrece la figura de la conciliación y de los que ha sido beneficiara una sustancial parte de la población colombiana en los últimos años.
Vale anotar que el requisito de procedibilidad establecido por la Ley 640 de 2001, ha sido reforzado en normas como el artículo 522 de la Ley 906 de 2004 (requisito de procedibilidad en delitos querellables), el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 (requisito de procedibilidad en los procesos contencioso administrativos) y el artículo 52 inciso 5 de la Ley 1395 de 2010 (la conciliación en equidad como requisito de procedibilidad).
Es importante recordar el arduo trabajo del Gobierno, de los centros y de los algo más de 27.000 conciliadores que se formaron para mantener la estrategia, esfuerzo que quedaría sin ningún valor al suprimir el requisito de procedibilidad. No obstante, más allá de las anteriores razones, que son razones suficientes para reconsiderar el tema, está el alto número de casos que bajo esta figura, han dejado de llegar a engrosar la congestión del sistema Judicial.
El Ministerio del Interior y de Justicia tiene cifras actualizadas que muestran cómo se impactarían los juzgados por esta causa, lo que produciría un resultado contrario a lo que se pretende, aumentando la congestión y haciendo menos real y efectivo el derecho de acceso, especialmente en lo relacionado con una solución ágil y efectiva a los conflictos.
De otro lado, los Centros, en particular los gratuitos que compiten hoy indiscriminadamente con aquellos donde se debe pagar el servicio, perderán en mucho su razón de ser y la figura misma de la conciliación como camino que evita ir a los juzgados sufrirá un duro golpe, ante las eventuales derogatorias que no harían sino privilegiar la solución judicial de los conflictos, sobre los métodos alternativos, con su invaluable valor frente a la convivencia social, labor esta que sufre, con la propuesta, un nuevo impacto negativo. Por lo anterior, respetuosamente sugerimos, el tema se analice nuevamente con la mayor ponderación.
II. VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA
El proyecto del Código Único del Proceso, es el procedimiento de los procesos de la jurisdicción ordinaria en general, y la conciliación es un Mecanismo Alternativo de Solución de Conflictos, cuyo trámite (por ser alternativo), no puede formar parte de los procedimientos establecidos en el Código Único del Proceso, sin vulnerar el PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA.
En efecto, el legislador al momento de la formación y expedición de Leyes, debe tener en cuenta el principio de UNIDAD DE MATERIA, el cual se fundamenta en los siguientes artículos de la Carta Política, la Ley y la Jurisprudencia de la Corte Constitucional:
CONSTITUCION NACIONAL ARTICULO 4o. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
CONSTITUCION NACIONAL ARTÍCULO 158: Todo proyecto de Ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La Ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.
LEY 57 DE 1887 ARTICULO 5o. Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquélla.
Si en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes:
La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general.
Para el caso objeto de análisis, la Ley 640 de 2001 constituye la norma especial, por lo cual de acuerdo con la norma citada ésta prevalece sobre la norma general (Código General del Proceso)
LEY 5 DE 1992, ARTÍCULO 148. RECHAZO DE DISPOSICIONES. Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión.
SENTENCIA C-501 DE 2001, “… el principio de unidad de materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta. Permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de las Leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la Ley. Esa conexión unitaria entre las materias que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento. Con ello se evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo. De este modo, al propiciar un ejercicio transparente de la función legislativa, el principio de unidad de materia contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria.” (Subrayado nuestro)
El legislador debe ser congruente con su función, con el espíritu de la Ley, y con la Constitución Política de Colombia, pues tal como de manera reiterada ha sido señalado por la Corte Constitucional, el PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA, en su formulación más general, significa que todas las disposiciones que integran un Proyecto de Ley deben guardar correspondencia conceptual con su núcleo temático, el cual, a su vez, se deduce del título de la misma.
En efecto, revisada la exposición de motivos y el cuerpo entero del proyecto de Ley 196 de 2011 no se encuentra justificación alguna, ni fundamentos jurídicos que conlleven a la eliminación del requisito de procedibilidad, mediante la derogación de los artículos 35, 36, 38 y 40 de la Ley 640 de 2001.
Es por ello que el artículo 158 de la Constitución Nacional, establece que todo Proyecto de Ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella, disposición que es desarrollada en el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso), conforme al cual “cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia …”, y en el artículo 193 del mismo estatuto, que en consonancia con el artículo 169 constitucional, dispone que el título de las Leyes deberá corresponder precisamente a su contenido. (Sentencia C-803 de 2003).
ES CLARO QUE LAS DEROGATORIAS DE LOS ARTÍCULOS 35, 36, 38 Y 40 DE LA LEY 640 DE 2001, INSERTADAS EN EL ARTÍCULO 571 DE ESTE PROYECTO DE LEY, NO SE RELACIONAN CON LA MATERIA QUE TRATA ESTE CÓDIGO, NI CON LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DEL MISMO, PUES NO GUARDAN CORRESPONDENCIA CONCEPTUAL CON EL NÚCLEO TEMÁTICO DE ESTE PROYECTO DE LEY, EL CUAL DE ACUERDO A LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS TIENE EL OBJETIVO DE ESTABLECER UN NUEVO CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO.
Finalmente, si la esencia de este proyecto es descongestionar los despachos judiciales, adoptar un nuevo de Código de Procedimiento y mejorar el sistema de justicia, con la eliminación del requisito de procedibilidad lo que se está logrando es regresar a la congestión judicial que se tenía antes de la existencia de la conciliación y aún más del requisito de procedibilidad, desperdiciando la oportunidad que brindan los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos, de descongestionar la administración de Justicia y con ello mejorar su calidad.
PETICIÓN
Es por todo ello honorables congresistas que solicitamos en cumplimiento al deber que tenemos todos los colombianos de garantizar el derecho fundamental de acceso a la justicia y el principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política, se retire del artículo 571 del proyecto de Ley 196 de 2011 la derogatoria de los artículos 35, 36, 38 y 40 de la Ley 640 de 2001.
